Hebron 2012: economische activiteiten met weinig “toegevoegde waarde”
Samenvatting: De Palestijnse Economie
In de negentiende eeuw had de economie van Palestina, hoewel grotendeels agrarisch, een opleving doorgemaakt. Dat kwam vooral door de opkomende handel met Europa. De geleidelijke ineenstorting van het Ottomaanse bestuur leidde tegen het einde van de negentiende eeuw tot rechtsonzekerheid, bijvoorbeeld over grondeigendom. Dat had een negatieve invloed op de economie. In de twintigste eeuw werd ook de opkomst van een aparte joodse economie met goede contacten met het westen een negatieve factor. De aanvankelijke keuze van het Engelse koloniale bestuur voor de joodse gemeenschap versterkte het negatieve effect.
De Palestijnse economie is vanaf 1948/1949 niet meer één economie. In die jaren kwam door het ontstaan van Israël een splitsing tussen de economische activiteiten van Palestijnen in de nieuwe joodse staat, de Palestijnen in de Gazastrook (onder Egyptisch gezag) en de Palestijnen op de Westelijke Jordaanoever (onder Jordanië). In 1967 kwamen de twee laatstgenoemde gebieden onder Israëlisch militair gezag, terwijl de Palestijnen in Israël geleidelijk werden geïntegreerd in het lagere echelon van de economie van de joodse staat. Tot eind jaren ’80 werkten veel Palestijnen vanuit de bezette gebieden in de Israëlische economie als goedkope arbeidskrachten. Dat leidde tot een verbetering van de levensstandaard van veel Palestijnen. Vanaf eind jaren ’80 kwam daar door pasjessystemen, etc. een einde aan. Het gevolg was een economische achteruitgang in de jaren ’90. Om te beginnen in Gaza waar de bewegingsvrijheid het eerst werd ingeperkt. De problemen werden verergerd door massaal, gedwongen vertrek van Palestijnen uit de Golfstaten als gevolg van de eerste golfoorlog tegen Irak onder leiding van de VS. Deze Palestijnse werknemers hadden tijdens de “olieboom” vanaf de jaren ’70 hun thuis gebleven families financieel ondersteund. De Palestijnen op de Westelijke Jordaanoever hebben in de jaren ’90 nog enigzins kunnen profiteren van de opleving die de Israëlische economie doormaakte na de Oslo Akkoorden. Tijdens de tweede “intifada” (Palestijnse volksopstand, 2000 -2005) werden de economieën in de bezette gebieden verwoest. Op de Westelijke Jordaanoever trad na 2005 weer een verbetering in, maar het bescheiden welvaartsniveau van de jaren ’90 werd niet bereikt. Bovendien zijn zeer veel Palestijnen afhankelijk geraakt van externe hulp en geldstromen (EU, NGO’s). In Gaza is de economie na 2005 tot een primitief niveau teruggebracht als gevolg van de blokkadepolitiek van Israël en periodieke aanvallen door het leger.
Door de Oslo Accoorden in 1993 kwam de Palestijnse Autoriteit (PA) tot stand. Deze zelf besturende overheid heeft slechts beperkte jurisdictie over 40 % van de Westelijke Jordaanoever. Zij is de belangrijkste werkgever, maar is in toenemende mate afhankelijk geworden van buitenlandse financiële hulp. Het Protocol van Parijs, een deelovereenkomst van “Oslo” maakt de Palestijnse economie volledig afhankelijk van de bezettingspolitiek van Israël. Er is vooral daardoor een laagwaardige economie ontstaan met zeer weinig export. Vanaf 2007 tracht de PA met een op neoliberale basis geschoeide economie de basis te scheppen voor een Palestijnse staat. Dit heeft stedelijke gebieden zoals Ramallah gezorgd voor een opleving, vooral in de bouw en de dienstensector. De zwakke kanten van deze politiek zijn echter: a. Latente politieke onrust met als consequentie mogelijke aanvallen door het Israëlische leger. b. Grondstoffen en natuurlijke hulpbronnen liggen in het door Israël beheerste gebied (“Area C”). c. Versplintering van Palestijnse bevolkingsagglomeraties door reisbeperkingen en nauwelijks export als gevolg van dit alles.
ECONOMISCHE ONTWIKKELING
Tot 1948
Het negentiende eeuwse Palestina had te maken met de geleidelijke ineenstorting van het Ottomaanse bestuur en de toenemende invloed van de Europeanen in handel en transport. Dat leidde in een deel van de negentiende eeuw en voor delen van de bevolking tot een economische opleving. De Palestijnse economische ontwikkeling van begin twintigste eeuw tot 1948 wordt overheerst door de “landkwestie” met de joodse immigranten. De instroom van Europese Joden en van westers kapitaal dat ten goede kwam aan een in toenemende mate exclusieve joodse economie gaf spanningen. De zionistische politiek van landverwerving werd vanuit Europa en de VS financieel gesteund door joodse organisaties. Belangrijk coördinerend werk buiten en binnen Palestina werd verricht door onder meer het Jewish National Fund en het Jewish Agency. Deze gang van zaken leidde tot een verslechtering van de positie van de Palestijnse landbouw en handel. De Palestijnse landbouw was technologisch op een laag niveau en was ingebed in een traditionele maatschappij die eeuwenlang onder Ottomaans bestuur had gefunctioneerd. Deze Palestijnse sector profiteerde vrijwel niet van vernieuwingen uit Europa. Europeanen die handelscontacten zochten, zochten die al sinds de negentiende eeuw bij lokale christenen en bij joden. De opbouw van industriële activiteiten en een financiële sector na de Eerste Wereldoorlog voltrok zich gescheiden van de niet-joodse Palestijnse samenleving.
Van 1948 tot 1967
In deze periode werd in Israël de verjoodsing van de zeggenschap over de economie grondig doorgevoerd. Ook begonnen zich de economieën van de Palestijnen in Israël, de Westelijke Jordaanoever en Gaza gescheiden te ontwikkelen.
Vanaf 1950 werden de in Israel overgebleven Palestijnen geleidelijk ingeschakeld op de lager betaalde niveau’s van de Israëlische economie. Dit leidde tot welvaartstoeneming vanaf het desastreuze niveau van ’48-’49. Het verdrijven van Palestijnen van goede landbouwgronden ging in Israel door tot 1956 en werd later weer opgepakt door Likoed dat in 1977 de regeringsmacht overnam. De jonge staat Israël werd een gesegregeerde maatschappij waarin moderne handel en nijverheid, financiële dienstverlening en carrières in bedrijfsleven, overheid en het leger waren voorbehouden aan joden. De Israëlische Palestijnen vielen tot 1966 bovendien onder militair bestuur met de daarbij behorende fundamentele rechtsonzekerheid, hetgeen een eigen economische ontwikkeling verder bemoeilijkte.
De Westoever viel van 1949 tot 1967 onder Jordanië, dat geen belang had bij zelfbestuur van de Palestijnen en nauwelijks bij de economische ontwikkeling in dat gebied. De bevolking bestond bovendien voor bijna de helft uit vluchtelingen die in 1948 en de jaren daarna uit Israël verdreven waren en die zeker op de korte termijn economisch moeilijk inpasbaar waren. De Westoever was na het ontstaan van Israël economisch afgesneden van de kust (handel), de grote steden en de vruchtbare kustvlakten. Een positieve factor was dat een deel van de Westelijke Jordaanoever uit vruchtbare landbouwgrond bestond waardoor de Palestijnse maatschappij de voedselvoorziening op peil kon houden.
De Gazastrook viel tot de verovering door Israël in 1967 onder Egyptisch bestuur. Een groot deel van de bevolking bestond uit vluchtelingen uit de oorlog van 1948/1949. Egypte had geen belang bij een integratie van de Gazanen in de Egyptische maatschappij en economie. De bevolking was militant en had zich niet neergelegd bij de verdrijving uit hun land. Er ontwikkelde zich niet meer dan een laagwaardige economie, temeer omdat het gebied van de Gazastrook en de daarachterliggende Sinaïwoestijn militair spanningsgebied was tussen Egypte en Israël.
Van 1967 tot 1990
Na de verovering door Israel van de Westoever en Gaza in 1967 brak een periode aan van twintig jaar, waarin Palestijnen van Gaza en de Westelijke Jordaanoever voor lager betaald werk terecht konden in de groeiende Israëlische economie. Dit leidde tot aanzienlijke koopkrachtverbetering die echter afhankelijk was van de groei van de Israëlische economie en van de toestemming om dagelijks Israel binnen te mogen vanuit de bezette gebieden. Er ontstonden ook Palestijnse bedrijven die gebruik maakten van de goedkope Palestijnse arbeid (vergeleken met beter betaalde joodse arbeid). De Israëlische overheid reageerde daarop met discriminerende maatregelen, met als doel Palestijnse concurrentie met Israëlische bedrijven tegen te gaan zowel in Israel zelf als op de Palestijnse afzetmarkt in de bezette gebieden. Een moderne Palestijnse bedrijvensector is daardoor nooit ontstaan. Op de Westoever nam de onteigening van Palestijnse grond ten behoeve van joden pas na 1977 een grote vlucht.
“Oslo” en daarna
Het “Oslo-vredesproces” leidde niet tot vermindering van de afhankelijkheid van de Israelische economie. De “Paris Economical Conference” die in 1994 in dat kader plaatsvond zorgde eerder voor een verdere inkapseling. Het “Paris Protocol” was een aanhangsel bij de Oslo overeenkomst. Hierin werd de economische relatie tussen Israël en de nieuwe Palestijnse Autoriteit vastgelegd. Het protocol gold voor een periode van vijf jaar en zou geleidelijk in werking treden.
Vanaf eind jaren ’80 begon Israël bureaucratische hindernissen, zoals pasjessystemen, op te werpen voor Palestijnse arbeiders die in Israel werkten. Eerst voor mensen uit Gaza. Rond 2000 was werken in Israël een uitzondering geworden, ook vanuit de Westelijke Jordaanoever. Dit liep parallel met een grote instroom van Joden uit de voormalige Sowjet-Unie (vanaf 1989). Na het begin van de tweede Intifada, de Palestijnse opstand van 2000 die duurde tot 2005, trad een verdere en blijvende economische verslechtering in voor de Palestijnen op de Westelijke Jordaanoever. Die nam dramatische vormen aan door de toename van vele honderden checkpoints en andere maatregelen van het Israelische militaire bestuur die het onmogelijk maakten om een economie op te bouwen. In Gaza ontstond een noodsituatie door de bombardementen van eind 2008 – begin 2009 en de voortgezette blokkade.
Het “Fayyadisme”
Een ontwikkeling van na de tweede intifada is het zogenaamde plan-Fayyad, genoemd naar de Palestijnse premier (afgetreden in 2013). Het gaat om investeringen in een Palestijnse economie in een klein deel van de Westoever met Ramallah als zwaartepunt. Dit Palestinian Reform and Development Plan (PRDP) wordt door de Europese Unie (met een actieve rol van Engeland), Arabische investeerders en internationale organisaties als de Wereldbank gesteund. Het plan is gebaseerd op het economisch principe van liberalisering: een door private ondernemingen gedreven ontwikkeling die buitenlandse investeerders moet aantrekken en de collectieve uitgaven (van de Palestijnse Autoriteit, de PA) moet verminderen. Een “nieuwe economische zone” moet het begin zijn van een toekomstige Palestijnse staat. Of dit initiatief meer wordt dan een klein eiland van welvaart en een beperkte groep die profiteert, hangt af van de politieke ontwikkelingen rond “de Palestijnse staat” en de uiteindelijke (ook militaire) reactie van Israël daarop. Een negatief teken is dat infrastructurele werken die met buitenlandse steun vanuit deze economische zones worden opgezet in het omliggende “C-gebied” (zie Oslo Akkoorden) door Israëlische tegenwerking niet tot uitvoering komen. Kritiek is er ook op de eenzijdigheid van de Fayyad-economie, in die zin dat het vooral om investeringen in gebouwen gaat en minder of niet in duurzame economische groei: infrastructuur, innovatieve bedrijven en moderne handelsstructuren. Achterliggend probleem is dat het Israëlische leger een opgebouwde infrastructuur kan vernietigen en dat in dit gebied ook gedaan heeft tussen 2000 en 2005. Dat besef werkt negatief op het ontstaan van een klimaat voor duurzame groei onder andere door de onzekerheid bij investeerders over de toekomst.
Achter de economische dimensie van het plan-Fayyad speelt, althans bij het Palestijnse bestuur, de gadachte dat tegelijkertijd de instituties van een Palestijnse staat kunnen worden opgebouwd: rechtstatelijkheid, bankwezen, publieke diensten, enzovoort. Door daar “alvast” mee te beginnen zou de druk op Israël om te onderhandelen, worden vergroot. Het opbouwen van een economie in een bezet gebied “op de grond” heeft echter vele politieke implicaties. Een voorbeeld: de kortste weg van Ramallah naar Bethlehem loopt via Oost-Jeruzalem en is verboden voor Palestijnen. Het verbeteren van de twee maal zo lange verwaarloosde “Palestijnse” weg kan worden uitgelegd als een zich neerleggen bij de situatie. Een recente ontwikkeling is het plan tot economische ontwikkeling van de Westelijke Jordaanoever, dat sinds medio 2013 gestimuleerd wordt door Kerry, de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken. Het gaat om investeringsplannen met een omvang van circa vier miljard dollar.
Regio’s
1. Westelijke Jordaanoever
Uit het zogenaamde C-gebied (60 % van de Westelijke Jordaanoever) was het overgrote deel van de Palestijnen rond 2010 reeds verdreven. De Palestijnse landbouw is daar nog slechts marginaal. Export en investeringen in landbouw worden door de Israëlische militaire autoriteiten in dit gebied zeer effectief tegengewerkt via onder meer transportbeperkingen, vergunningenbeleid en “demolitionorders”: het vernietigen van bouwwerken, van scholen en waterputten tot landbouwschuren.
Het overgrote deel van de 2,5 miljoen Palestijnen woont in de concentratiegebieden A en B (en in Oost-Jeruzalem: 250.000).
Deze bevolking is zeer afhankelijk geworden van de geldstromen van de Europese Unie en niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) en hun tienduizenden medewerkers. Hierop is in toenemende mate fundamentele kritiek gerezen (bijvoorbeeld Chatham House) en economische kritiek (Wereldbank). Volgens de OECD bedroeg de buitenlandse hulp in 2009 60 % van het bruto nationaal product.
De economische politiek van de PA heeft enig succes: de laatste jaren was er een niet onaanzienlijke economische groei (Wereldbank, 2010: 9.3 %). De Wereldbank stelt daar tegenover dat het een herstel is vanaf het zeer lage niveau aan het einde van de tweede intifada (2005). Maar het niveau van 2011 lag 8 % lager dan in 1999 (voor het begin van de intifada). In deze economische ontwikkeling is de exportsector die voor een duurzame ontwikkeling zou moeten zorgen, zeer ondervertegenwoordigd. De Palestijnse economie consumeert (2010) 3 miljard dollar meer dan zij produceert. De financiering van dit gat door EU, de NGO’s, enz. is in de plaats gekomen van de financiers voor 2000: de in het buitenland wonende Palestijnen, vooral diegenen die banen hadden in Israël en in de Golfregio.
Het feit dat de economische activiteiten vrijwel geheel beperkt blijven tot de bouw en de eenvoudige dienstensectoren en dat de exportratio zo extreem laag ligt (12 % in 2010), heeft ook te maken met de nabijheid van de ontwikkelde Israëlische economie. Nog los van genoemde belemmeringen, leidt dat voor bepaalde lonen en prijzen tot niveaus die geen verband houden met de arbeidsproductiviteit van de Palestijnse economie. Een ernstig gevolg van de huidige economische ontwikkeling is de zeer ongelijke verdeling van de opbrengsten daarvan.
Internationale donors stellen meer en meer de vraag of de ontwikkeling van een economie voor (in de praktijk) alleen de gebieden A en B van het Oslo Accoord, perspectief kan hebben als circa 60 % van de natuurlijke hulpbronnen (waaronder water) buiten de zeggenschap van de PA in gebied C liggen.
2. Gaza
Het bovenstaande met betrekking tot de Westelijke Jordaanoever geldt grosso modo ook voor Gaza. Zij het dat de door Israël opgelegde belemmeringen voor economische ontwikkeling nog extremer zijn. De lonen in Gaza zijn volgens cijfers van de VN-OCHA tussen 2005 (de Israëlische terugtrekking) tot 2011 met 20 % gedaald. De oorzaak is de Israëlische blokkade en de verwoestingen door het leger die bij verschillende acties werden aangericht. Een studie van het IN Country Team (augustus 2012) stelt dat de welvaart in 2011 onder het niveau ligt van die in de jaren ’90. De werkloosheid onder jongeren is bijna 60 %. De blokkade maakt geregelde handel en bedrijfsvoering onmogelijk. Visserij en landbouw worden door het Israëlische leger ernstig belemmerd. De infrastructuur is grotendeels verwoest. De VN verwacht tegen 2020, wanneer de bevolking van 1,6 tot ruim 2 miljoen mensen zal zijn gegroeid, een onleefbare situatie. Aan de grens met Egypte is via enkele honderden tunnels een zogenaamde “tunneleconomie” gegroeid. De tunneleconomie gaf de laatste jaren aan tenminste 5.000 mensen werk en het leverde het Hamasbestuur tolgelden op. Na de verdrijving van het regiem-Mubarak in 2012 is de situatie aan de Egyptische kant van de grens verlicht. Daardoor heeft een bouw-“boom” kunnen ontstaan. De economische groei zou volgens (moeilijk te verifiëren) schattingen 25 % hebben bedragen in 2012. Het betreft dan een inhaalslag als consequentie van de aangerichte verwoestingen en niet per sé investeringen in duurzame economische groei. In november 2012 heeft de Israëlische luchtmacht bij bombardementen aanzienlijke schade toegebracht. De heerser van Qatar heeft toegezegd bouwactiviteiten met enkele honderden miljoenen euro’s te financieren.
3. Oost-Jeruzalem
in bewerking
Literatuursuggesties:
1. Roy, Sara. (red.) The Economics of Middle East Peace: A Reassessment. 1999.
2. Roy, Sara. The Gaza Strip: The Political Economy of De-development. Washington DC; The Institute of Palestine Studies, 1995.
3. Benvenisti, Meron. The West Bank Data Project: A Survey of Israel’s Policies. American Enterprise Institute. Washington D.C., 1984
4. Brown, Nathan. Fayyad Is Not the Problem, but Fayyadism Is Not the Solution to Palestine’s Political Crisis. Carnegie Endowment for International Peace Commentary, September 17, 2010.
5. Soemoed, jrg. 2011, nr.3/4, blz. 32 – 35
6. Aid, Diplomacy, and Facts on the Ground: the Case of Palestine. Chatham House
7. Area C and Palestinian State Building. EU-rapport, Juli 2011. (in januari 2012 uitgelekt)
8. The Economic Effects of Restricted Access to Land in the West Bank. World Bank, oktober 2008.
9. Neoliberalism as Liberation: The Statehood Program and the Remaking of the Palestinian National Movement. Journal of Palestine Studies, Vol 40, no. 2, Winter 2011.
10. New Challenges for EU-Israel Relations after the Gaza War. Dr. Claire Spencer, april 2009, IEPN Israeli European Policy Network.
Sites en zoektermen:
1. Palestine Economic Policy Research Institute (MAS)
2. Palestinian Central Bureau of Statistics (PCBS)
3. World Bank Palestine
4. Worldbank report Palestine economic development
5. OECD Palestinian territories economic data
6. OECD Palestinian territories foreign aid data
7. UCP United Civilians for Peace Palestijnse economie
8. UNRWA Palestine poverty
9. huffingtonpost.com Sam Bahour palestines investments (posted: 07/25/2012)
10. Shir Hever Paris Economical Conference 1994
11. electronicintifada.net interview Raja Khalidi neoliberal consensus Palestine
12. IMF fact finding mission 2012
CITAAT:
“As a Palestinian-American businessman, I can confidently proclaim that any serious investment in Palestine will need a parallel effort to hold Israel accountable if “positive investment” is to have any chance of success.” Sam Bahour, Huffington Post, 25 juli 2012.